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剧情从美国肉类检验检疫体系看我国动物防疫监督

2020-07-29 20:50:25来源:励志吧0次阅读

从美国肉类检验检疫体系看我国动物防疫监督建设

建国五十多年来,特别是改革开放后,我国动物防疫监督工作取得了长足的发展,并初步构成了较为完善的动物防疫法律法规和标准体系、动物防疫执法队伍、兽医诊断实验室体系和疫情测报体系等。但是,加入WTO后,和SPS协议的原则相对照,我国目前的动物防疫监督工作在管理体制、法律法规、技术措施等方面还存在一定差距。本文试从美国肉类检验检疫体系的主要特征动身,探讨我国动物防疫监督的建设。1、美国肉类检验检疫管理体制主要特征1.1、法律法规体系完善 美国的肉类检验检疫法(FMIA)已有近百年的历史,经过不断修改完善,已构成一套完整的法律、法规体系。主要包括法律(ACT):联邦肉类检验法(FMIA,FEDERALMEATINSPECTIONACT),禽肉产品检验法(PPIA,THEPOULTRYPRODUCTSINSPECTIONACT);法规(REGULATION):美国联邦法典(CFR,CodeofFederalRegulation),此法典是一部综合性的法规汇编,其中第九篇第二卷是关于美国食品安全检验局(FSIS)职责范围内涉及肉类、禽肉、禽蛋产品的检验法规;此外在这些法令的基础上,还通过一些程序性法规制定一系列规章,包括各种规程、标准、手册、指令(ProcedureStandardHandbookDirective),以实施国家样本检验及监测计划。1.2组织机构与职能分工明确世界上主要发达国家对动物产品的管理一般都有较为明确的管理主体和分工。尽管各国之间有所差异,但主要管理体制的一个重要特点是都注重对动物产品实施全过程管理,并尽量由农业行政主管部门负责实行。美国负责动物产品检验检疫和食品的安全的组织机构非常健全,他们各司其职、积极合作。涉及的部门主要有农业部(USDA,DepartmentofAgriculture)、人类健康服务部(DHHS,DepartmentofHealthandHumanService)、环境保护局(EPA,EnvironmentalProtectionAgency)、商务部(DC,DepartmentofCommercial)和司法部(DJ,DepartmentofJustice)。各部属下设立了负责检验检疫或食品安全卫生的机构,如农业部署下动植物卫生检疫局(APHIS)和食品安全检验局(FSIS)、人类健康服务部属下的食品和药物管理局(FDA,FoodandDrugAdministration),依照美国联邦法典(CFR,CodeofFederalRegulation)分别实施检验检疫。1.2.1 农业部动植物卫生检疫局 负责动物疫病的诊断、防治、控制以及对新发生疫病的监测,保护和改善美国动物和动物产品的健康、质量和市场能力状态。其中兽医服务处(VS,VeterinaryService)负责对进口动物及动物产品的管理,保护国内动物及禽肉的健康,消灭外来疫病,并实行国内动物疫病消灭计划。负责出口动物和动物产品的检疫证书,对生物制品及其生产厂家进行检查,并签发许可证。1.2.2 农业部食品安全检验局 依照美国联邦肉类检验法、禽产品检验法和蛋产品检验法(EPIA,theEggInspectionAct)对国内及进出口的肉类、禽和蛋产品实施检验,保证食品的安全卫生和适当标记、标签及包装。1.2.3 人类健康服务部下属食品和药物管理局主要是负责除肉类、禽蛋产品之外的所有食品和药品、化妆品、医疗器械、动物饲料和兽药的安全、卫生检验。海产品和鱼类安全检验可以根据自愿的原则,向国家海产品渔业局申请检验、出证。1.3 国内产品与进出口管理统一调和1.3 .1 国内动物产品的检验检疫 美国农业部FSIS负责对肉类、禽蛋产品的检验检疫;APHIS负责肉、禽蛋产品之外的动物产品的检验检疫;在自愿的前提下,渔业局负责对海产品、鱼类产品的检验;美国州内生产供本州销售的肉类,禽蛋类产品由州政府兽医负责检验检疫,而州与洲之间运输,销售和进出口的肉类、禽肉产品由联邦政府兽医负责检验和签发安全证书;APHIS和FSIS分别对检验检疫职责范围内的生产厂家进行驻厂检验检疫和监督管理,如FSIS全部实行驻厂检验管理,由驻厂兽医和检验员实施检验并签发检验证书。病原微生物的检验亦实行细分工负责制,生产厂家对大肠杆菌实行检测(通常FSIS鼓励和支持生产企业做沙门氏菌的检测),FSIS对沙门氏菌进行抽样检测,并对生产加工过程的检验实行监测,同时FSIS派出巡视员或监督官员不定期对生产厂家进行监督检查及评估和疫病监测工作,联邦政府为州及当地政府检验检疫部门提供科技、信息咨询及培训帮助,保证双方运作能同等,并符合法律、法规的要求。1.3 .2 进出口动物产品的检验检疫 出口肉、禽蛋产品全部由农业部食品安全检验局(FSIS)驻厂兽医实行检验检疫,产品直接出口的签发检验证书,货物到达口岸时,一般实行验证放行;产品出厂后需运往冷库暂时寄存的,驻厂兽医实行检验检疫后在产品外包装上贴上检验标记,出口肉类存放冷库建立严格的进出库纪录,并全部由FSIS批准。签发出口检疫证书,出口肉类检疫证书都建立在严格的签证管理程序上。出口肉、禽类产品生产厂家(含生产、加工、寄存单位),全部在FSIS监督之下。 美国对肉禽蛋产品进口的检验检疫,一般按以下程序实施:A)检查输出国的检验检疫体系是否是与美国的体系同等;B)确保进口肉、禽蛋产品在与美国等效的检验、检疫体系下生产、加工。这种保证是通过定期评估有资格向美国出口国家在疾病、残留、污染、加工工艺、商业欺诈等风险领域中的控制的有效性来实现;C)确保进口到达入境口岸实施检验检疫时有恰当的证书,证明产品符合美国的标准;D)货物到达口岸时,相关数据信息输入口岸自动进口信息计算机系统(AIIS),并对进口产品实行采样。检验数据不但用于决定以后特定国家、特定企业所生产的产品进行采样的频率,还用作评估该国检验检疫系统的补充信息;E)美国农业检查员(APHIS属下PPQ)在货物到达口岸时实施验证验货,在AIIS系统将进口信息发送全国口岸的同时,指示不同的检验检疫机关在目的地对进口产品实行检验检疫。2、我国动物防疫管理机构职能的划分根据《中华人民共和国动物防疫法》和国务院有关文件规定,我国动物防疫管理分为“主管”与“实施”两个方面,即畜牧兽医行政管理部门主管动物防疫工作,动物防疫监督机构具体实行动物防疫和动物防疫监督。2.1 国务院畜牧兽医行政管理部门即农业部 主管全国动物防疫工作,负责起草动物防疫和检疫的法律法规,签署政府间协议、协定,制定有关标准;组织、监督动物防疫、检疫工作,发布疫情并组织扑灭。农业部下设畜牧兽医局、全国畜牧兽医总站、农业部动物检疫所等机构。农业部在动物防疫管理工作的具体职权主要包括:制定国家动物防疫预防规划;规定、公布动物疫病的具体病种名录和动物疫病预防办法;规定、公布实施强迫通过加强领导、健全制度、畅通渠道、强化等措施免疫的动物疫病病种名录;统一管理并公布全国动物疫情。规定或者会同有关部门共同规定实行动验管理制度,以及保存、使用、运输动物源性致病微生物、动物病料的管理制度和操作规程。规定动物饲养场所、储存场所、屠宰厂、肉类联合加工厂、其他定点屠宰场(点)和动物产品冷藏场所工程选址、设计的动物防疫条件;规定从事动物饲养、经营和动物产品生产经营活动的动物饲养场、屠宰厂、肉类联合加工厂和其他定点屠宰场(点)等单位的动物防疫条件;规定动物、动物产品运载工具、垫料、包装物的动物防疫条件和染疫动物及其排泄物、染疫动物的产品、病死或死因不明的动物尸体的处理方式和办法。规定种畜种禽应当达到的健康合格标准。规定动物和动物产品检疫的行业标准、检疫对象。颁布动物、动物产品检疫规程以及检疫管理办法;动物防疫证、章、标志的管理和审批;制定动物免疫检疫等证明、标识的格式和管理办法。规定从事动物诊疗活动需要取得的动物诊疗许可证的发放办法。监督和管理全国的动物防疫执法工作。2.2 县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门 主管本行政区域内的动物防疫工作,具体职权主要包括:负责有关动物防疫的法律、行政法规以及国务院畜牧兽医行政管理部门制定的动物防疫规章、制度、规划、办法、规程、标准等在本行政区域内的实施。制定实行强迫免疫之外的动物疫病的预防计划,报同级人民政府批准后实行。发生一类动物疫病时,负责立即派人到现场划定疫点、疫区、受威胁区,采集病料,调查疫源,及时报请同级人民政府决定对疫区实行封闭,将疫情等情况逐级上报国务院畜牧兽医行政管理部门;产生二类动物疫病时,负责划定疫点、疫区、受威胁区;产生人畜共患病时,负责与卫生行政部门及有关单位互相通报疫情,并与卫生行政部门及有关单位及时采取控制、扑灭措施。负责对动物防疫行政执法人员管理。2.3 县级以上人民政府所属动物防疫监督机构 实施动物防疫和动物防疫监督。各级动物防疫监督机构是能够独立行使动物防疫监督执法职权的动物防疫行政执法主体,具体职权主要包括:负责对动物疫病预防的宣传教育和技术指导、技术培训、咨询服务,并组织实行动物疫病免疫计划;负责监测、监督饲养、经营动物和生产、经营动物产品的单位和个人依照动物防疫法和国家有关规定做好动物疫病的计划免疫、预防工作。接受单位和个人的动物疫情报告,并迅速采取措施和依照规定上报动物疫情;为控制、扑灭重大动物疫情,可以派人参加当地依法没立的检查站履行监督检查任务;必要时,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以设立临时性的动物防疫监督检查站,执行监督检查任务。设动物检疫员和动物防疫监督员。检疫员依照国家标准和国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象,依法对动物、动物产品实行检疫;防疫监督员依法对动物防疫工作进行监督,在执行监测、监督任务时,可以对动物、动物产品采样、留验、抽检,对没有检疫证明的动物、动物产品进行补检或重检,对染疫或者疑似染疫的动物和染疫动物产品进行隔离、封存和处理。对动物饲养场、储存场所、屠宰厂、肉类联合加工厂和其他定点屠宰场(点)等单位从事生产、经营活动是不是符合规定的动物防疫条件进行监检查;对动物、动物产品运输依法进行监督检查。负责对人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物的出售、运输实施检疫。办理国内异地引进种用动物及其精液、胚胎、种蛋的检疫审批手续。动物免疫、检疫等证、章、标识管理。按法律规定依法行使有关行政处罚和行政措施的决定权。依法处理违反动物防疫法律法规的违法行为。2.4 乡镇动物防疫组织即乡镇兽医站 是国家设在基层的畜牧事业单位,在县级动物防疫监督机构的指点下,做好动物疫病的预防、控制、扑灭等具体工作。具体实施动物疫病预防工作。3 我国现行动物防疫监督机制存在的问题 动物防疫监督工作直接关系到动物和人的安全问题,是强制性的,是政府要管的重要事项,所以必须有完整的法津法规、健全的机构和稳定的动物防疫执法队伍,以及检测设施和技术手段,实行对动物和动物产品生产的全过程的监督。我国的兽医工作经过几十年的发展,已构成了兽医中高等教育、兽医科研和兽医服务等体系,但也必须看到,在动物防疫监督管理上,我们长时间在计划经济体制下构成的一些做法与美国肉类检验检疫管理体制和国际通行原则有一定的差距。3.1 管理体制不适应国际化竞争的需要 主要表现是中央管理机构分设,内、外检分立,职能交叉,多头对外,管理上不统一,无法保证对动物产品生产的全过程监督。从动物产品产业链的养殖、加工、流通到国际贸易呈部门分割,农业部主要是在动物饲养阶段的疫病防疫和兽医药品生产、流通、使用的管理;食品的卫生安全问题由卫生部管理;动物和动物产品的进出口由国家出入境监督检验检疫局管理;畜产品的国际贸易由外经贸部管理。这类分段管理机制,不利于动物防疫监督工作的统一实施,影响动物疫病控制和动物源性食品安全保障整个链条的运行,既不符合WTO等同对待的原则,也不利于国内动物疫病控制和产业的竞争发展。3.2 体系运行落后于市场经济的发展 目前,农业部畜牧兽医局的编制只有几十个,与全国动物防疫监督工作有关的仅三个处(兽医处、兽药药政处、外检处)十几个职位,管理着100多亿头(只)动物的卫生健康、人畜共得病的控制和动物源性食品安全等项工作,与国家对人医人药的行政管理部门相比较(卫生部、国家药品与食品监督管理局、国家中医药监督管理局等),差距很大。从省地县全部体系看,在地方机构改革中,兽医机构的设置各地不一,有的只是在省农业厅畜牧处中设1~2人管兽医工作。兽医行政机构中非兽医专业人员从事兽医管理在基层较普遍。依照《国际动物卫生法典》的原则,动物饲养和产品的生产、加工、运输等活动要在政府的官方兽医体系监控之下,从目前我国的动物防疫监督体制和运行体系看,差距是明显的。此外,动物防疫监督机构在《中华人民共和国动物防疫法》中概念模糊,虽是执法主体,但在实际运作中,多数地方是防疫服务与监督检查混在一起,是官办事业机构,靠弄经营创收赡养本身,动物防疫监督工作的政府行为与兽医服务的市场行为混为一谈。3.3 法律法规不健全、透明度不高 我国制定颁布了《中华人民共和国动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《兽药管理条例》,农业部前后发布了《一、二、三类动物疫病名录》、《动物疫情报告管理办法》、《动物检疫管理办法》、《动物防疫条件审核管理办法》。但配套规定不够完善,法律条款过于原则不容易操作,法律之间的衔接存在交叉或空白,不利于我国动物疫病控制和动物产品质量的提高。动物卫生标准体系不健全,按照SPS协议第3条规定,各成员国的动植物卫生措施应以国际标准、准则或建议为根据,以使各成员国动植物卫生措施得到协调一致,促进国际贸易。标准体系是国家动物卫生保护措施的基础,但我国动物卫生标准体系不健全。如标准不一致,与国际规则和通行做法不接轨;在疫情报告、流行病学监测方面,与国际通行做法有较大差距;疫病诊断方法、兽医诊断实验室管理方面,缺乏标准和规范等。疫病控制水平有待提高,我国目前已启动了无规定动物疫病区建设项目,消灭和控制动物疾病的水平有所提高,但动物疾病控制的总体策略和具体措施尚与国际惯例存在一定差距:一是没有建立全面的突发疫情应急制度;2是没有实行严进宽出的出入境检验检疫制度,3是动物疫情的透明化管理滞后。4 美国肉类检验检疫体系对我国的启示 严格的讲,拿美国肉类检验检疫同我国的动物防疫监督相比不是一个完全意义上的类比,由于,按我国动物防疫法律法规界定,动物防疫除动物和动物产品的检疫外,还包括对动物的强制免疫等。但是在某种意义上讲,是相似的。不论是美国的肉类检验检疫体系还是我国的动物防疫监督着重点都是动物、动物产品的质量管理。思考如何完善和加快我国动物防疫监督建设,美国肉类检验检疫管理法律法规体系完善,组织机构与职能分工明确,国内产品与进出口管理统一协调,值得我们借鉴。4.1 完善动物防疫法律体系 建立健全动物防疫法律、法规及技术标准体系。根据国际国内经济、贸易发展情况,对《中华人民共和国动物防疫法》进行相应修改,并制定相关配套法规、规定、办法、标准等,建立适应新时期动物防疫工作的法律和技术规范体系。修改和完善有关检疫标准,依照SPS要求,修改、补充现行检疫技术规程、标准,确保各类技术规定、标准和检验出证程序不会构成国际贸易的非必要障碍,同时又能保护人类、动物的生命或健康。4.2 推进管理体制改革,实行国家兽医官制度 官方兽医制度是指由国家兽医行政管理部门授权的兽医,对触及动物健康和人类安全的动物、动物产品、生物制品等进行兽医卫生监督管理,并承担相应的一种制度。官方兽医制度的主要特征是:由国家考核任命和授权的兽医官作为动物卫生监督执法主体,通过实行全国的或者省级的垂直管理,对动物疫病防治及动物产品生产实行独立、公正、科学和系统的兽医卫生监控,保证动物及动物产品符合兽医卫生要求,切实下降疫病和有害物质残留风险,确保畜牧业生产和食品安全,保护人类和动物健康。据国际兽疫局(OIE)对143个成员国的调查,65%的国家采取国家垂直管理的办法,另外还有7%是省或州内的垂直管理。这样,打破了地区分割,避免了人材、技术、设施重复设置的资源浪费,也消除了地方保护主义的影响。兽医行业作为一个具有很强行政特点和较高技术要求的特殊行业,目前我国对动物疫病和畜产品安全监管的行政能力和执法作用亟待加强,兽医管理体制改革十分必要。应结合我国国情,引入国际通行和公认的官方兽医制度,在充分调研的基础上,逐渐理顺兽医管理体制,推行国家兽医官制度,建立国家首席兽医官和地方兽医官,动物防疫监督执法实行垂直管理。同时,规范执业兽医资格制度,从业兽医与官方兽医严格分开,将动物防疫执法与诊疗服务相分离,除官方兽医外,对所有从业兽医进行资格认证,具有兽医资历的人员,在取得开业、处方权的同时,也必须实行疫情报告等法律规定的义务,承当主管部门赋予的公益性职责和官方兽医交付的各项防疫任务。推动管理体制改革,还应理顺内外检管理体制,依照国际通行做法,实行内外检统一管理,将出入境动物检疫管理工作重新划归农业部。4.3 加强财政支持 动物防疫监督存在机构不稳定、队伍素质偏低、技术措施落后、管理和运行机制不健全等问题。这些问题必须通过加强体系建设加以解决。各级政府应当确保各级动物防疫监督机构的人头经费和必要的事业经费,加强基础设施建设。要建立公道的运行机制,营建良好的生存与发展环境。中央级财政主要支持动物防疫的立法和重大疫病的扑灭计划,动物产品的药物残留监控、国内动物疫病流行疾学分析和进口动物产品的风险分析,建立和完善与之相干的技术支撑机构。省级地方财政重点支持动物防疫监督执法和兽医职业从业准人监管,建立和完善不同层面的不同所有制、结构公道的兽医诊断实验和兽医疾疗服务机构。

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